I Cattolici e
la questione nazionale

Condizioni economico-finanziarie dell'Italia unita

Le difficoltà dello sviluppo agricolo

L'unificazione politica dell'Italia non comportò sensibili modifiche alla vita economica e alla struttura sociale del paese. Per molti anni ancora dopo il 1861 l'agricoltura rimase l'attività prevalente dell'economia italiana rispetto a quella industriale e commerciale, come dimostra la loro diversa partecipazione alla formazione del prodotto lordo privato interno, che in percentuale risulta essere, dal 1861 al 1865, del 57 per cento per l'agricoltura, del 19,9 per cento per l'industria e del 22,4 per cento per le attività terziarie (specialmente commercio e trasporti). Né tali proporzioni mutarono sostanzialmente nel corso di tutto il primo ventennio di vita unitaria e ancora oltre.

Questi dati in se stessi direbbero ben poco se non si tenesse presente l'enorme disparità esistente all'interno dei singoli settori produttivi, soprattutto nell'agricoltura, dove le contraddizioni erano così gravi e profonde da condizionare a loro volta l'intera vita economica e sociale del paese. In un territorio quale quello italiano dove il 3,6 per cento è arido, il 20,9 per cento è boscoso, il 18,4 per cento mantenuto a pascolo, il 9,7 per cento destinato alla coltura della vite, degli ulivi e dei castagni, e solo il 47,4 per cento arativo, il progresso dell'agricoltura appare già notevolmente limitato da infelici condizioni ambientali.

A questo si aggiunga una preoccupante stasi demografica, le difficoltà dei commerci, derivate dall'inefficienza in tre quarti del paese delle principali vie di comunicazione e, in percentuale ancora maggiore, delle comunicazioni secondarie; l'assenza di un credito agevolato che potesse sostenere, come in altri paesi europei, per esempio l’Inghilterra, le spese necessarie per la trasformazione della terra. Si aggiunga, infine, un mercato urbano che, quando pure si presentava raggiungibile, era composto in prevalenza da sottoconsumatori e si avrà una pallida idea delle prospettive che si aprivano allo sviluppo agricolo dell'Italia unificata.

Le differenze dell’agricoltura fra nord e sud

Non mancavano certamente alcune zone dove l'agricoltura era da tempo esercitata con criteri moderni e dove gli investimenti capitalistici avevano toccato un'intensità e un livello pari, in qualche caso, a quello delle più evolute aree europee: in Lombardia, per esempio, particolarmente nella padana irrigua; in Emilia, o in Toscana, dove la grande proprietà, organizzata nelle forme della mezzadria, diede vita alla fattoria toscana, che riuscì a garantire all'agricoltura della regione, sostenuta da rilevanti opere di bonifica, se non proprio uno sviluppo, quanto meno un andamento equilibrato e costante.

Nel Mezzogiorno, invece, accanto a poche zone a coltura specializzata, situate intorno a centri urbani come Napoli, Bari o Palermo, dominava incontrastato il latifondo, circondato dalla caratteristica miriade di piccolissime proprietà. La forma organizzativa più evoluta era la masseria di campagna, grande azienda cerealicola basata sull'avvicendamento maggese-grano, che occupava una massa crescente di braccianti. Contraddizioni profonde, quindi, e troppo antiche perché l'unità politica potesse modificarle e correggerle nel volgere di pochi anni.

Alle contraddizioni economiche corrispondevano contraddizioni sociali. Nel 1861 la popolazione italiana era di 21.777.334 abitanti; dopo l'annessione del Veneto tale cifra aumentò, ma non di molto, passando a 25.756.000: indice significativo di un diffuso fenomeno di stasi demografica, destinato a protrarsi fino al 1880.

Il disavanzo del nuovo Stato

Il nuovo Stato ereditava dal crollo dei regimi assoluti del passato una situazione economica e finanziaria disastrosa: diversi sistemi d'imposizione e riscossione dei tributi, diverse tariffe doganali, diverse monete, diversi debiti pubblici, diverse strutture amministrative. Erano questi i principali ostacoli che bisognava superare perché l'unità territoriale si trasformasse in unità politica.

Il superamento e la composizione di queste disparità fu il compito primario cui la classe dirigente liberale dovette attendere. Particolarmente urgente, al riguardo, si presentava la costituzione di un bilancio statale unico, che racchiudesse in sé le entrate e le spese degli antichi Stati, con la conseguente necessità di risolvere sia la questione del riordinamento tributario sia quella del reperimento delle nuove entrate. A conti fatti, la situazione finanziaria degli Stati italiani alla fine del 1859 presentava un disavanzo di 191,5 milioni di lire e un debito pubblico di 2.241.870.000 lire.

Il nuovo regno nasceva gravato, oltre che dai disavanzi degli altri ex Stati, anche dal disavanzo notevole causato dalle spese ingenti che il Piemonte aveva dovuto affrontare per la guerra del 1859, nonchè dalla particolare insufficienza degli antiquati sistemi di riscossione dei tributi (destinata quest'ultima ad accentuarsi nel corso degli anni seguenti).

La politica finanziaria di Bastogi

Chi avrebbe pagato le spese dell'unificazione finanziaria ed economica italiana? Questo era il grave problema che si poneva alla nuova classe dirigente del paese.

Ora la particolare fisionomia assunta dall'ordinamento tributario italiano nei primi decenni di vita nazionale, gravò in modo prevalente sui consumi popolari e sulle classi povere. Al tempo stesso esso fu più di ostacolo che di stimolo al progresso economico.

Il primo avvio di una politica finanziaria unitaria fu dato dall'attività svolta dal conte Pietro Bastogi, ministro delle Finanze (3 aprile 1861-3 marzo 1862). Egli, infatti, fu l'autore della legge, approvata il 19 luglio 1861, con cui dava vita al Gran libro del debito pubblico, in cui furono iscritti, dopo essere stati riconosciuti e convertiti in rendita italiana del 5 e del 3 per cento, tutti i debiti pubblici contratti dai cessati governi sotto forma di rendita pubblica, insieme a quelli, riconosciuti senza obbligo di conversione in rendita italiana, che risultavano essere stati stipulati a condizioni speciali. Si esclusero dal Gran libro, però, quei debiti di cui non fu riconosciuta la regolarità e la consistenza.

Il problema tributario e l’imposta fondiaria

L'altra grossa questione cui Bastogi attese, senza peraltro vederne i risultati, fu la costituzione di una commissione con il compito di provvedere a un progetto di perequazione dell'imposta fondiaria che, regolata in precedenza da ben 22 catasti, si presentava come elemento fondamentale per il riassetto dell'intero ordinamento tributario.

È importante osservare che Bastogi in pari data istituì anche una commissione per il riordinamento dell'imposta di ricchezza mobile (RM), che in molti degli ex Stati o non veniva riscossa o lo era solo parzialmente.

In un paese eminentemente agricolo come l'Italia, l'imposta fondiaria avrebbe dovuto essere il cespite principale delle pubbliche entrate, mentre quella di ricchezza mobile avrebbe dovuto costituire il completamento del sistema, stante l'ancora esigua consistenza delle attività imprenditoriali, commerciali e professionali. Al momento dell'approvazione delle leggi, le cose cambiarono notevolmente. L'imposta di ricchezza mobile assunse un rilievo e un'incidenza del tutto sproporzionata all'effettiva consistenza delle attività economiche che essa doveva colpire. Tale divario tra imposta fondiaria e imposta di ricchezza mobile si sarebbe ancora più accentuato in seguito.

L'ulteriore espansione del deficit

Da questa impostazione originaria, frutto di un inevitabile compromesso tra classe politica e borghesia terriera, nacquero le difficoltà ulteriori che condussero il legislatore italiano ad alterare profondamente lo sviluppo armonico del sistema tributario. Furono avocati allo Stato i dazi di consumo comunali; furono tassate in forma minuziosa una lunga serie di attività scarsamente produttive, fino a giungere all'introduzione della tassa sul macinato (1868), con cui l'ordinamento fiscale italiano rivelò in pieno il suo vizio di nascita.

Quando a Bastogi successe Quintino Sella (3 marzo 1862-8 dicembre 1862), questi si trovò di fronte a un pauroso incremento del deficit che si calcolava essere di 308.846.372,02 lire. Scartata l'idea di operare una riduzione rilevante delle spese, restavano aperte due strade per fronteggiare la situazione: o ricorrere a un'ulteriore espansione del debito pubblico o applicare nuove imposte.

Sella e i nuovi provvedimenti fiscali

Sella era contrario alla prima soluzione che avrebbe, da un lato, danneggiato alcune attività produttive e, dall'altro, compromesso l'unificazione del debito pubblico appena conseguita. Rimaneva, quindi, la strada dell'imposizione fiscale, che Sella si accinse a imboccare presentando una serie di provvedimenti: i più importanti furono l'avocazione allo Stato del dazio di consumo e la vendita dei beni demaniali non in uso della pubblica amministrazione, nonché il trasferimento allo Stato, per la successiva vendita, del patrimonio immobiliare appartenente alla Cassa ecclesiastica, in corrispettivo di una rendita del 5 per cento. Fu questo il primo tentativo compiuto dal governo italiano per espropriare e alienare i beni ecclesiastici, tentativo che, in seguito, avrebbe assunto maggiore sviluppo e consistenza.

I governi che seguirono impostarono sempre la loro azione sulla necessità di commisurare le spese alle entrate ordinarie per conseguire nel più breve tempo possibile quello che Sella riteneva il traguardo principale e imprescindibile: il pareggio del bilancio.

Sull’orlo della bancarotta

Alla fine del 1865, dopo la caduta del governo La Marmora, la politica finanziaria italiana, quale si era svolta in tutto il quinquennio, se aveva superato ostacoli notevolissimi, era tuttavia ancora lontana dal conseguire un proprio assetto equilibrato.

Le spese ordinarie erano quasi raddoppiate, quelle straordinarie continuavano a salire in modo inarrestabile, il patrimonio dello Stato si avviava alla liquidazione con la vendita dei beni demaniali e delle ferrovie. Se poi a questi elementi si aggiungono la crisi di molte attività produttive - non ancora in grado di superare la crisi provocata dall'abolizione delle vecchie tariffe protezionistiche e dalla concorrenza straniera sviluppatasi in seguito all'indirizzo liberistico della politica doganale - e i pericoli di una nuova guerra con l'Austria, apparirà chiaro come nel 1866 lo stato delle finanze italiane fosse vicino al punto di rottura.

Bisognava pertanto, senza abbandonare la strada già seguita, ricorrere a provvedimenti estremi che riuscissero in qualsiasi modo ad allontanare l'incombente minaccia di una bancarotta dell’Italia.

Il progetto di un’unica imposta generale sul reddito

Fu questa la situazione che dovette affrontare l'economista napoletano Antonio Scialoja, ministro delle Finanze dal 31 dicembre 1865 al 17 febbraio 1867. Scialoja impostò la propria politica su due linee: prosecuzione dell'opera di riordinamento tributario; adozione di misure economiche eccezionali per far fronte alle ulteriori spese causate dall'entrata in guerra dell'Italia.

Per il primo aspetto Scialoja elaborò un nuovo piano finanziario fondato sull'istituzione di un'unica grande imposta generale sul reddito, allo scopo di ottenere una razionale sistemazione dell'imposizione diretta, a sua volta presupposto per la revisione e l'integrazione di quella indiretta.

Tale progetto, per quei tempi anticipatore e innovatore, non poté essere approvato e l'esigenza di riordinare in una sola voce il complesso settore dei tributi diretti e indiretti è rimasta ancora oggi praticamente irrisolta.

L'introduzione del corso forzoso

Il provvedimento più importante attuato da Scialoja fu l'introduzione del corso forzoso (1° maggio 1866), in base al quale i biglietti della Banca nazionale, dichiarati per legge inconvertibili, venivano a sostituire l'oro che la moneta cartacea solitamente rappresenta, ponendo in tal modo lo Stato in condizione di affrontare l'aumento delle spese con un semplice incremento della circolazione cartacea separandola "forzosamente", cioè per legge, dalla massa d'oro a essa sottostante.

In pratica si trattò di una misura inflazionistica che se, da un lato, alterò il rapporto tra valore reale e valore nominale dell'oro e della moneta, con conseguenze negative sui prezzi e sui salari, dall'altro consentì sia di sopperire ai bisogni dell'erario, sia di ostacolare l'afflusso di capitali e di merci estere che, a causa della inconvertibilità dei biglietti, trovavano in Italia un mercato poco remunerativo. Ciò permise alla debole struttura industriale del nostro paese, in particolare a quella manifatturiera, di non dover più competere con quella straniera, assicurandosi così un margine di sopravvivenza quanto mai opportuno.

La posizione privilegiata della Banca nazionale

Il corso forzoso, nato come misura provvisoria ed eccezionale, ma destinato poi a protrarsi fino al 1881, suscitò sin dal suo apparire discussioni e polemiche vivaci, in parte da ricondurre a divergenze dottrinarie e scientifiche, in parte provocate da un contrasto fra gli interessi lesi e quelli avvantaggiati da esso. In particolare quelli delle banche d'emissione che in Italia nel 1866 erano cinque, tutte più o meno coincidenti con gli antichi Stati regionali, tra cui le principali erano la Banca nazionale del Regno d'Italia, di origine piemontese, e il Banco di Napoli, operante tradizionalmente nel Mezzogiorno.

Il governo, riconoscendo il privilegio del corso forzoso solo ai biglietti della Banca nazionale, in quanto gli altri istituti erano tenuti a cambiare la loro moneta con quella della Banca, poneva l'istituto piemontese in una situazione di vantaggio che bene s'inseriva in precedenti tentativi compiuti per assicurargli un ruolo predominante nel settore del credito.

L'alienazione dei beni demaniali ed ecclesiastici

Oltre al corso forzoso e al progetto dell'imposta unica, la politica dello Scialoja merita di essere ricordata per la massiccia alienazione dei beni demaniali ed ecclesiastici.

Il 7 luglio 1866, infatti, con un decreto legislativo luogotenenziale, si stabilì di privare della personalità giuridica gli ordini, le corporazioni e le congregazioni religiose, trasferendo allo Stato tutti i beni degli enti soppressi e rinviando ad altra legge la determinazione del sistema di vendita dei beni ecclesiastici passati al demanio. A ciò provvide lo stesso Scialoja, presentando un nuovo piano finanziario fondato su un'altra revisione dei tributi esistenti e sulla liquidazione dei beni ecclesiastici. Il progetto di legge relativo a quest'ultima incontrò molta ostilità da parte del Parlamento per le norme, considerate troppo onerose per lo Stato, che dovevano regolare i rapporti con la Chiesa e con la società straniera incaricata della vendita dei beni; Scialoja, ritenendo di non godere più della fiducia del Parlamento, si dimise.

La liquidazione dell’asse ecclesiastico

Il progetto di liquidazione dell'asse ecclesiastico, tuttavia, non venne abbandonato: esso fu approvato con legge 15 agosto 1867. Questa legge prevedeva che fossero soppressi gli enti morali ecclesiastici e che i beni una volta appartenenti a questi enti (capitoli delle chiese collegiate, chiese ricettizie, collegiate e cappellanìe corali, canonicati, benefizi, cappellanie di patronato regio, abbazie ecc.) fossero devoluti al demanio dello Stato.

La legge, pur salvaguardando i beni della parrocchia in senso stretto, rimetteva in circolazione e in vendita una grande quantità di beni della Chiesa. La sua applicazione ebbe effetti differenti al Nord e al Sud d'Italia. Al Nord molta parte dei beni ecclesiastici era di carattere parrocchiale, quindi si sottraeva agli effetti della legge. Al Sud, invece, l'organizzazione ecclesiastica era prevalentemente a carattere privato: non era grande il numero delle parrocchie, molte erano invece le cosiddette chiese ricettizie, vale a dire chiese i cui beni avevano carattere privato, erano legati cioè alla persona del prete.

La Chiesa meridionale, perciò, già povera e male amministrata, fu letteralmente sconvolta dalla legge. Si dimostrava così l'arbitrarietà di una legge ecclesiastica unica, imposta dall'alto, quasi la struttura socio-religiosa fosse uguale al Nord come al Sud, in Lombardia come nel Cilento o nelle Puglie.

I deludenti risultati della legge

I risultati che derivarono dalla legge del 1867, sul piano finanziario come su quello economico-sociale, furono molto deludenti rispetto alle previsioni. Dal punto di vista fiscale la comparsa sul mercato di una massa di beni di gran lunga superiore alle capacità di acquisto dei privati determinò un calo nei prezzi dei terreni che, unito alla mediocre qualità dei beni e all'infelice divisione dei lotti, rese quanto mai lente le operazioni di vendita, pregiudicando così le previsioni di entrata finanziaria.

Quanto ai risultati economico-sociali si verificò un'ulteriore concentrazione della proprietà fondiaria nelle mani dei grandi possidenti che erano in grado di pagare il prezzo d'acquisto delle terre, con conseguente peggioramento delle condizioni di vita dei coltivatori, cui i nuovi proprietari imposero contratti molto più onerosi.

La tassa sul macinato

Un altro provvedimento che fu preso in questo periodo fu la tassa sul macinato (7 luglio 1868), già progettata e proposta da Sella.

Il provvedimento consisteva nell'imporre una tariffa di 2 lire per ogni quintale di grano portato a macinare, nonché di una lira per il granoturco e la segale e di 1,20 per gli altri cereali; la riscossione doveva essere fatta dal mugnaio, che avrebbe successivamente versato l'importo al fisco sulla base delle indicazioni fornite da un contatore applicato ai meccanismi di macinazione.

La tassa sul macinato fu definita allora tassa della disperazione. Essa non fu la sola piaga del mondo rurale dell'epoca. Il dazio sui consumi, l'esosità dei patti agrari, la malaria e la pellagra erano mali ancora più radicali che opprimevano la massa contadina.

Sella torna al ministero delle finanze

Agli inizi del 1870, con Lanza presidente del Consiglio, Sella tornava per la terza volta alla direzione delle Finanze, più che mai deciso a risolvere il problema del pareggio finanziario attraverso una politica che mirasse a una completa riorganizzazione dell'assetto tributario.

L'attività di Sella durante il triennio 1870-73 non fu caratterizzata dall'adozione di provvedimenti importanti e significativi come quelli del periodo precedente: fu piuttosto indirizzata a creare un certo ordine nella congerie di leggi e di decreti che si erano avuti fino allora. Era finito il "periodo degli eroi" come si diceva con un'espressione assai in voga in quel tempo - e cominciava quello degli "uomini positivi". «Il disavanzo ordinario è diminuito di poco dal 1862; per le spese ordinarie da 214 milioni non è ridotto che a 157 milioni, malgrado tanti sforzi fatti […]. Abbiamo fatto sacrifici, ma non li abbiamo fatti a tempo. Abbiamo operato come quel febbricitante che tutti i giorni piglia un po' di chinino, ma non ne piglia abbastanza per troncare la febbre; l'organismo si indebolisce e si rovina» (Q. Sella).

1876: il pareggio del bilancio

Il bilancio di prima previsione per il 1871 si chiuse con un disavanzo contabile di appena 23 milioni, che, pur lasciando fuori alcune spese effettive come il rimborso dei debiti redimibili o quelle per far fronte alle costruzioni ferroviarie, era sempre il sintomo di una svolta decisiva verso un assetto meno squilibrato del pubblico bilancio.

Solo però il 16 marzo del 1876 il presidente del Consiglio Minghetti poté annunciare il pareggio contabile delle entrate e delle spese dello Stato. Si trattava senza dubbio di un risultato più formale che sostanziale, in quanto tutto ancora restava da fare affinché al pareggio delle entrate e delle spese corrispondesse un altrettanto equilibrato andamento delle imposte e delle tasse e, soprattutto, un effettivo sollievo delle condizioni di vita dei ceti medi e delle masse popolari.

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